2017年6月，交通运输部颁布了《公路水运工程安全生产监督管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2017年第25号）（简称《办法》），将于2017年8月1日施行。为便于交通运输主管部门、有关从业单位更好地理解《办法》的相关内容，切实做好贯彻实施工作，本报特邀请部安全与质量监督管理司（简称部安质司）巡视员黄勇就《办法》修订的背景、工作过程及主要内容作出解读。同时，本报还邀请了江西、甘肃、浙江、安徽、贵州交通运输主管部门，部公路科学研究院、长航局、中国交建等有关单位和企业，结合各自实际情况介绍经验，探讨未来的工作部署。
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安全生产监管机制亟待完善
记者：现行《公路水运工程安全生产监督管理办法》已实施多年，对安全生产管理产生了很多积极影响。近期，又重新修订了这一《办法》，请您介绍一下修订背景。
黄勇：现行《办法》是2007年出台的，对加强公路水运工程安全生产管理、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全起到了重要作用。但随着安全生产形势日益严峻，国家对安全生产工作越来越重视，制修订了一大批法律法规，出台了一系列规范性文件，对安全生产提出了更高的监管要求。特别是2016年12月印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，对安全生产改革发展作了全面部署。同时，“十三五”期公路水运工程建设规模依然巨大且面广线长，工程安全监督管理出现一些新情况、新问题，安全生产事故还处于易发多发的高峰期，特别是重特大事故尚未有效遏制，亟待进一步总结经验教训，不断完善行业施工安全监督管理机制。现行《办法》与最新的法律法规、政策要求等方面存在一些不适用、不明确和不完善的情况，已经不能很好地适应上位法规定和新形势下安全生产工作需要，有必要进行全面修订。
坚持四项原则，参考1200条意见
记者：在《办法》出台的过程中，你们做了哪些基础性工作呢？
黄勇：2014年11月，部安质司在对现行《办法》实施情况组织调查评估的基础上，对《办法》修订工作确定了四项原则。一是依法监管。以贯彻法律法规为主，兼顾行业监管需求，运用市场机制，完善行业施工安全监管制度体系的顶层设计，做到主要条款必须“于法有据”。二是准确定位。以落实责任为主线，重点解决从业单位“做什么”、监管部门“怎么管”的问题。分类梳理从业单位主体责任、界定交通行业层级监管职责定位，规范监督检查程序、手段、方式，实现履职尽责。三是创新管理。遵循系统工程思维，以问题和目标为导向，强化风险分级防控和隐患排查治理双重预防体系建设，加强项目安全生产条件核查和监管，完善事前预防、事中监管、事后处罚的全过程、闭合性监管体系。四是科学合理。以局部修订方式为主，补充细化制度措施，加大处罚力度，增强政策操作性，贯穿“管用、有效、简明”的原则，推行依法治安、科学监管。
2014年12月23日，部安质司审议通过了《办法》修订大纲。2015年4月到2016年4月，部安质司通过开展问卷调查、组织专家研讨、定向征求意见等方式，多次征求地方交通运输管理部门、从业单位及人员、行业内专家学者的意见，经过多次集中研究完善，形成了修订草案，并就修订草案再次征求了地方交通运输管理部门的意见。2016年8月25日至9月24日，在部网站和国务院法制办网站上进行了为期一个月的公开征求意见。在《办法》修订过程中，共收到反馈1200条意见，大部分意见建议被采纳或部分采纳。
“一界定、一规范、五完善”
记者：《办法》的主要内容有哪些？
黄勇：《办法》主要内容可归纳为“一界定、一规范、五完善”，具体如下：
第一，界定公路水运工程安全生产的主体责任和监管责任。《办法》全面规定了建设、勘察、设计、施工、监理等单位在公路水运工程建设过程中的安全生产责任，并要求各单位建立健全安全生产责任制。同时，《办法》要求交通运输主管部门加强对公路水运工程安全生产行为和下级交通运输主管部门履行安全生产监督管理职责情况的监督检查，并明确了监督检查的计划编制要求、检查内容、可采取的措施及处理手段等。
第二，规范公路水运工程施工安全生产条件。《办法》明确要求从业单位应当具备法律、法规、规章和工程建设强制性标准规定的安全生产条件。与此同时，从安全生产管理人员配备、特种作业人员、施工机械设备和机具、资金投入、施工现场管理、工程保险等环节全面规定了从业单位应当达到的条件，并通过招标文件、设计文件、施工合同、专项施工方案等关键载体、重点环节等进一步促进安全生产条件的落地，实现安全生产链条闭合管理。
第三，完善公路水运工程施工安全风险管控与事故隐患排查治理双重预防机制。《办法》一方面强化风险意识，将风险预控贯穿施工安全生产全过程各环节，规定公路水运工程应当按规定开展风险评估，设计单位依据风险评估结论完善设计方案，施工单位应当对风险等级较高的分部分项工程编制专项施工方案、综合应急预案、施工专项应急预案和现场处置方案等，首次将安全风险评估与专项施工方案、应急预案和现场处置方案等有机衔接，建立交通运输行业施工安全风险管控体系；另一方面坚持隐患就是事故的观念，落实事故隐患排查登记、治理销号、挂牌督办和违法违规信息公开等相关制度，使之成为常态化措施要求。《办法》同时规定交通运输主管部门对监督检查过程中发现的安全问题或者事故隐患应当作出相应处理，力求把风险控制在隐患形成之前，把隐患消灭在事故前面，倒逼企业落实隐患排查治理的主体责任。
第四，完善安全生产违法违规信息记录制度。这是根据国家信用体系建设新形势作出的新规定，充分发挥信用管理在预防和治理安全生产违法违规行为中的作用。《办法》规定，交通运输主管部门应当建立公路水运工程从业单位和从业人员安全生产违法违规行为信息库，对五类违法行为实行相应的安全生产信用记录，实行安全生产失信黑名单制度，并及时将相关信息纳入交通运输和相关统一信用信息共享平台，依法向社会公开。
第五，完善行业安全监管责任追究制度。一是进一步界定安全生产监管职责，进一步规范行业施工安全监管行为。可采取的手段中增加了提前24小时以书面方式通知有关单位，采取停止供电、停止供应民用爆炸品等强制性措施。二是加强监督执法技术装备建设，实现依法、严格、精准、高效执法。三是增加了“尽职免责”的条款，规定交通运输主管部门在进行安全生产责任追究时，被问责部门及其工作人员按照法律、法规、规章和标准规定的方式、程序、计划已经履行安全生产监督职责，但因从业单位及其从业人员拒不执行从而导致安全生产责任事故等6种情形，被问责部门及其工作人员可不承担责任。考虑到纪检部门、上级机关等外部追究交通运输部门责任时的免责情形，部门规章无权作出规定，《办法》仅规定了在交通运输部门内部追究责任时的尽职免责情形。
第六，完善施工现场安全生产重点危险环节的管理制度。结合典型案件，坚持问题导向，进一步强化高风险环节和部位的施工安全技术管理和现场监管、特种设备安全管理、火工品现场管理、大型临时设施设备管理等的具体措施要求。
第七，完善从业人员安全培训考核制度。依法督促企业落实从业人员安全培训要求，加强特种作业人员和专职施工安全管理人员岗前培训、操作考试以及安全技术交底。
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五大方面层层夯实
记者：新修订的《办法》在可行性和全面性方面都有很大提升，那么对于新《办法》的落地实施有哪些计划呢？
黄勇：一是加强《办法》宣贯。《办法》自2017年8月1日起施行。各地交通运输主管部门、从业单位要有计划地组织对《办法》的宣贯学习，明确各自职责、责任义务和相关的行为规范，确保《办法》落实。
二是建立安全应急标准体系。国家和行业制定相关法律法规和规章，可规定通过技术标准等适当方式以保证其具体实施。“十三五”期是交通运输安全应急标准体系建设的重要窗口期，各级交通运输主管部门应当结合本地区实际，制订本地区公路水运工程安全应急标准体系，联合地方标准管理部门制修订公路水运工程安全应急地方标准。
三是完善信用评价和信用信息管理系统。党的十八届三中全会决定指出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。安全生产非法、违法、违规、违章是从业单位缺乏诚信的最直接表现，有必要引入信用机制对安全生产重大违法行为予以公开和惩戒。各级交通运输主管部门应加快推进公路水运工程安全生产信用评价机制和信用信息管理系统的建设，完善功能，并实现与部级统一信用信息共享平台的互联互通，加强信用信息资源共享。
四是研究制定严重危及安全生产的落后工艺、设备和材料的淘汰目录。危及生产安全的工艺、设备分为两个等级：一是严重危及生产安全的工艺、设备，指不符合生产安全要求，极有可能导致生产安全事故发生，致使人民群众生命和财产安全遭受重大损失的工艺、设备和材料，对这类工艺、设备和材料，国家实行淘汰制度；二是其他危及生产安全的工艺、设备，指危险性相对较低，有的工艺、设备在生产经营单位及其从业人员履行了适当的注意义务或者附加了必要的防护条件后，可以尽量避免事故的发生。对于已公布的严重危及施工安全的工艺、设备和材料，建设单位和施工单位不得继续使用，也不得转让他人使用。省级交通运输主管部门与同级安全生产监管部门，在认真分析研究的基础上，界定严重危及施工安全的工艺、设备和材料，并且以适当的方式予以公布。目前，交通运输部正在与国家安全生产监督管理总局会商联合制定部级层面的淘汰目录。
五是完善监督检查机制。县级以上地方人民政府、交通运输主管部门要按照《办法》要求，建立健全对下级交通运输主管部门层级检查以及公路水运工程安全生产行为监督检查的工作机制，落实监督检查的人员、经费和装备，规范检查行为、加大敦促整改力度、加强相关信息公开。在专业性较强的监督检查中，可委托具备相应资质能力的机构或者专家开展检查、检测和评估，所需费用应当按照本级政府购买服务的相关程序要求进行申请。
