多措并举协同推动市域（郊）铁路高质量发展

日期： 2018-10-01

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国家发展改革委基础产业司司长罗国三：

    发展市域（郊）铁路是推进交通供给侧结构性改革的重要举措。市域（郊）铁路通过利用既有铁路资源或者规划建设新线，推进国家铁路、城际铁路、城市轨道交通和市域铁路项目共建、线路和站场等资源共享，有利于盘活既有存量资产，来提升资源利用效率，对扩大交通有效供给、缓解城市拥堵现象，改善城市人居环境具有重要作用。
    多年来，我们市域（郊）铁路发展已经取得积极成效。目前，第一批11个试点项目大部分已进入运营阶段，包括北京城市副中心线、怀柔-密云线、上海金山铁路、天津至蓟州、北京至蓟州等线路，温州S1线一期工程已经开始运行，上海虹桥机场-浦东机场联络线路正在深化。其他市域（郊）铁路，如北京S2线、成都成灌(彭)铁路等线路已经开通运营，还有一批市域郊铁路铁路项目正在有序建设或推进前期工作。开通运营项目已发挥积极作用。宁波-余姚市域列车开通，带来两地通勤、就医人员数量增多，对余姚融入宁波都市圈效果明显，拓展了宁波市域空间格局，有效引导了市民绿色低碳出行。天津至蓟州、北京至蓟州市域（郊）铁路项目，丰富了沿线居民出行选择，减少节假日拥堵，带动了旅游经济发展，有利于推动京津冀协同发展。上海金山铁路加强了金山区与中心城区之间的交通联系，有效满足了沿线居民的快速通勤需求，日均客流达到3万人次。温州通过发展市（郊）域铁路，推进与中国中车、中兴通讯、浙大网新等知名企业单位合作，打造涵盖动车组整车、动车组零部件、轨道通信设备等关键装备的“全过程”轨道交通产业链。同步建立专业设备养护维修力量，开发轨道交通传媒资源等，以市域（郊）铁路为核心要素的产业布局正在逐步形成。并已初步形成行业协会标准体系。
    但是，市域（郊）铁路发展仍面临运营线路经济效益不够理想、既有干线铁路早晚高峰时段能力受限、部分市域铁路对沿线客流吸引力比较有限、支持市域铁路发展的体制机制不够完善、标准规范尚需进一步完善等问题。
    下一步推进市域（郊）铁路发展要坚持五大原则：一是利用既有铁路资源与适当新建线路并重。二是要进一步调动路地双方积极性。三是形成运营服务体系。推进市域（郊）铁路与高速铁路、干线铁路、城际铁路、枢纽机场等通过交通枢纽实现方便、高效的换乘，统筹新建线路与既有铁路并网运行。四是要完善标准规范体系。在行业协会及地方编制的市域（郊）铁路、市域快轨等相关技术标准、导则基础上，由有关部门研究制定市域（郊）铁路的工程技术标准、运营服务标准及质量验收标准等，实现利用既有铁路与新建线路、不同制式的市域（郊）铁路在技术标准上的统筹。五是要创新投融资体制机制。努力吸引社会资本参与市域（郊）铁路的建设运营，形成多层次、多元化投融资体系，防止新增地方债务。

强化规划引领促进市域铁路和城市发展

自然资源部国土空间规划局专项规划处处长陈景进：

    2017年6月，六部门共同发布了《关于推进市域（郊）铁路发展的指导意见》。我认为，目前市域铁路是整个交通体系发展中的一个短板，因为我们看到高速铁路规划、城际铁路规划都在快速推进，但我国市域铁路在建和运营的比例是非常少的。国外却不一样，其市域铁路运营比例高的达到87.5%，东京、纽约、伦敦、慕尼黑基本是80%左右。我们的短板主要表现在：规划布局与城市空间组织要求不匹配，部分高铁枢纽选址距离城市建成区过远，居民服务不便且带动作用弱。功能定位不清晰。
    在国外，市域铁路发展功能定位清晰，服务空间区域明确。国外市域铁路与城市轨道的覆盖范围、站间距、运营速度、服务水平等差异明显，功能层次清晰。城市轨道服务城市中心城区，而市域铁路连接城市核心与更广大的都市区。市域铁路是实现城乡统筹发展、解决不均衡发展的重要手段。市域铁路线路站点布局与城市空间融合度高。国外的市域铁路与沿线的城镇及铁路站点无缝融合，实现城镇人口进城的快捷和方便。市域铁路两端联系了城市核心与镇中心，既促进城市核心发展，又提高了乡镇的生活水平，有效地提高了区域的城市发展水平。
    自然资源部将强化国土空间规划对市域铁路规划的指导约束，为铁路建设提供规划和用地保障。市域铁路规划是重要的交通专项规划，市域铁路（轨道）是城市交通体系的重要组成部分，对国土空间格局具有重要的支撑作用，我们将加强规划部门和铁路部门的紧密联系，共同编制市域（郊）铁路规划或统筹纳入国土空间规划。一是坚持生态优先，符合三线要求。市域铁路布局建设要坚持保护耕地、合理集约节约利用土地，符合国家供地政策。二是坚持与城镇体系和功能布局协同，实现网格化发展。统筹都市圈和城市发展和综合交通需求，优化选择交通发展模式，确定交通发展与市域城镇布局、城市土地使用的关系，确定外交通系统网络和区域交通设施布局，完善不同空间层次的轨道交通功能层次。三是坚持集约紧凑，以城市功能空间高效组织为目标，提高市域铁路和布局与城市功能中心的契合性。合理布局交通廊道，集约紧凑发展，推进职住平衡，避免城市蔓延。提高服务水平和生活品质，减少对环境的破坏，塑造魅力景观，实现绿色发展。畅通对内对外交通的紧密衔接，明确交通接驳设施及用地一体化开发要求。四是推进市域铁路与用地空间综合开发。依托市域铁路（轨道）站点和交通枢纽推进综合开发，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用，让轨道站点成为整合城市空间和城市生活的有效工具，实现铁路和城市发展互相双赢。

市域铁路：城市生活与工作的通达性

中法城市可持续发展协会高级顾问法国总理府法国战略与展望总署高级专家倪金城：

    每一种交通工具都有其经济实用性和出行的需要。我们国家发展得非常快，当我们还没有修建轨道交通的时候人就到了城市里，所以就有了“大城市病”，造成了城市的拥堵。在这种情况下需要综合的交通运输工具，市域铁路就显得特别重要。
    法国国土面积相当于四川、重庆加起来这么大，人口只有四川、重庆的一半，但是有13个行政大区、14个大都会，95%的人口都是在城市圈里面生活。在巴黎，城中心只有将近200万人，周边加起来大概有800万人，很大一部分生活在近郊和远郊。巴黎的公共交通真正做到了“三铁”融合：城市中心是地铁，连接城市中心到近郊或者远郊的就是市域（郊）铁路，一个城市连接另一个城市用的就是高铁、城际铁路。整个法国，15分钟内能够达到公共服务区域，除了少数较远的地方外，都能做到30分钟以内到达上班的地方，所以大家感觉到生活很舒适。
    巴黎铁路只有200多公里，市域铁路加上区域干线有1500公里。市域铁路有两种方式，一是从巴黎火车站到郊区，另一是从地下穿过巴黎，把以前两个火车站的中间连接起来，也就是RER区域快线，在巴黎不用转车，从这个郊区可以直接到另一个郊区。市域铁路在巴黎只有几个站，但在郊区小城镇有400个郊区的站点，光是区域快线每天的营运数量就有400万人，超过了地铁运输量。
    反观国内，到目前为止缺少市域铁路建设这个观念。很多地方由于没有市域铁路，就把地铁修得越来越远，其实修城际铁路和市域铁路更适合。市域铁路的规划建设应与国家高铁、城际高铁和地铁一样受到同样的重视，只有这样才能让所有人的生活达到同样的水平。
    在中国，城市建设面积只占国土面积的10%左右，90%还是乡村，如果我们只注重城市公共服务，而忽视与乡村的连接，乡村没有医疗、没有学校、没有最基本的公共服务，大家就都会愿意住在城市而不愿意去乡村。在法国，你越到乡村越觉得国土很美好，因为乡村特别干净、特别安静、特别美丽，而且你住在那里，享受跟城里同样的服务，因为95%的人只要开车或者坐车十几分钟，就能到达能够享受生活的地方。所以应先有国家规划，然后交通规划来协同，方便民众的出行需求。
    在投融资方面，每一个法国企业，只要是在9个人以上，都要缴纳交通费，每个员工一半的公共交通费需要企业支付，居民出行时也要缴纳一部分，然后就是地方政府和中央政府的财政承担。

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